专家解析进一步完善户籍制度改革的路径

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近年来，各地积极探索和推进户籍制度改革，取得了显著进展，但仍存在一些亟待解决的问题。首先，缺乏全面的体制安排。在户籍制度改革的实践中，只在国家层面引入宏观措施，允许地方探索分权，及时规范地方改革行为。但是，到目前为止，国家的操作规程还没有形成，改革措施涉及到更多的中小城镇，吸纳更多劳动力的大城市和特大城市的相关改革相对滞后。目前，农民工市民化、农民向市民转移、外来城市身份人员在服务场所的安置等问题尚未完全明确，对农民转移后的土地处置也缺乏共识。其次，一些地方利用户籍制度改革获取农民土地，导致了“偏差”现象。一些地方政府过于依赖“土地财政”，这有时会把农民逼到楼上，使农民过度市民化。然而，对转移家庭的公共服务没有明显增加。第三，农民工市民化的门槛很高。深化户籍制度改革的首要任务是让2.6亿愿意转移户籍的农民工成为公民。但是，根据各地特别是一线城市出台的安置条件，主要对象是投资者、人才和优秀农民工，普通农民工很难在短时间内满足安置要求。

总结我国户籍制度改革的经验，针对改革实践中存在的问题，应从以下几个方面积极探索进一步完善的路径。

做好顶层设计。进一步加强户籍制度改革的统筹协调，统筹考虑城镇化、人口和经济结构调整背景下的户籍制度改革，统筹考虑大城市、中小城市和建制镇的户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市的限制，有序放开中等城市的落户限制，合理确定大城市的落户条件；根据特大城市接纳更多流动人口的实际情况，在严格控制特大城市人口规模的框架下，创新激励机制，将符合条件的流动人口逐步转移到家庭。

推进城乡一体化发展。户籍制度改革的实质是剥离户籍附带的教育、就业、住房、医疗、养老、福利等利益，促进人口自由流动。深化户籍制度改革，要推进城乡一体化发展，割断户籍利益的脐带，实现城乡规划、基础设施、公共服务等一体化。促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农城乡一体化的新型工农城乡关系。只有让农民工真正享受到公民的待遇，才能有效促进农民工的市民化。

实行户籍制度改革和土地制度改革相衔接。农村土地不仅是农民的生产资料，还具有社会保障功能。此外，人们普遍预期土地会升值，农民在转移家庭时犹豫不决。因此，深化户籍制度改革需要土地制度改革的配套。首先，促进农民土地承包经营权的多元化流转，保障农民获得土地流转收益。其次，保护农民宅基地用益物权，改革和完善农村宅基地制度，审慎稳妥推进农民住房产权抵押、担保和转让。第三，建立农村产权转让市场，促进农村产权转让交易公开、公平、规范运行。

量化评分鼓励流动人口向其他家庭转移。不同于中国的户籍制度，中国的户籍制度有更多的物质利益，外国的户籍制度大多承载着社会治理的功能，从而为人口的自由流动创造了条件。借鉴国际惯例和国内部分地区的实践经验，我国流动人口应首先获得城镇定居许可，然后对学历、职称、居住年限、纳税、社会保障缴款、守法文明程度等指标进行量化评分，以鼓励农民工获得城镇定居资格，促进农业转移人口城镇化平稳有序推进。

(作者:中国青年政治学院中国马克思主义研究所)

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