棚改全面融资创新拉开序幕 破除资金瓶颈尚需机制创新

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胡杰还表示，国家开发银行近日走访了解了林区棚户区改造项目和企业经营状况。企业希望从CDB获得专门的棚子改造贷款。

与棚改支出增加相反，林业企业的盈利能力普遍下降。吉林森工集团的木材产量也从历史最高的360万立方米下降到目前的54.4万立方米，仅为最高收获年的七分之一。三岔子林业局的木材采伐能力只有过去的一半，而原林场棚户区地处偏远，缺乏商业开发价值，只能用于退耕还林，发展林下经济，经营业绩改善缓慢。

如今，东北老工业基地的棚改几乎面临着同样的财政困难，棚改必须继续推进。但是，资金来源过于依赖金融和企业自筹，缺乏其他长期有效的融资渠道。

鞍山市房地产开发办公室主任徐德明表示，此前，直接从商业银行获得的贷款很少，主要来自金融投入、企业自筹资金和居民投资，还有一些项目是开发商以土地出让的形式推出的。在鞍山市万平社区，《中国证券报》记者看到，该小区于2007年竣工，由开发商承建，一部分为改棚动迁房屋，另一部分建成商品房出售，改棚动迁房屋的建设成本由商品房销售收入支撑。

今年4月，国家开发银行副行长张旭光来鞍山考察，双方就棚户区改造项目的合作进行了探讨，并取得了成效。然而，其他商业银行并没有实施大规模的项目来支持地方工棚改革。

有专家表示，一些工矿企业和林业企业自身经营困难，甚至有些企业在90年代破产，参与棚改的负担很重。许多地方棚户区改造主要依靠财政投入、CDB贷款和居民投资，缺乏其他有效的融资渠道。近年来，国家开发银行扩大棚改专项贷款后，各地开始积极争取。然而，商业银行对棚改、发行债券等融资渠道的贷款支持尚未全面铺开。

在压力大的地方筹集资金越来越迫切

“2005年，瓦工一天付50元。现在瓦工一天付了400元。它翻了几次？工棚改革的成本现在增加了多少？”最早发起棚改的抚顺市莫迪社区支部书记王雅军告诉《中国证券报》，莫迪沟的棚改是在2005年进行的。当时建筑材料和人工工资都很低，工程造价也很便宜。这栋房子的主要成本只有每平方米600元。加上水、电、热、排水、道路等配套设施，每平方米综合成本为1080元。

吉林森工集团三岔子林业局的成本统计也显示，近年来棚改的成本大幅上升。扣除林业局在管网、道路、绿化、公共设施等方面的无形投资后，2010年住房主要成本为每平方米1200元，2013年建设成本上升至1380元。

抚顺市北后社区一位经历过棚改的干部表示，2005年，房价和地价没有大幅上涨，房地产对居民的心理影响并不明显，棚户区居民迫切希望改革住房条件，拆迁几乎没有阻力。没有钉子户，也没有要价过高的居民。大家按照统一的拆迁标准顺利签订了合同。在过去的两年里，其他地区的棚子改造和拆除的难度明显增加。鞍山市房地产开发办公室主任徐德明也承认，目前在鞍山拆除工棚更加困难。随着近年来房地产市场的发展，棚户区居民的需求有所增加，利益诉求也大大增加。

当《中国证券报》记者走访辽宁和吉林省的几个城市时，当地官员在谈到棚户区改造的经验时，谈到了当时的历史机遇。在房价和地价大幅上涨之前，辽宁、吉林等省市启动棚改是一个难得的历史机遇。如今，棚户区改造的建设成本和搬迁成本大幅增加，棚改的财政压力日益突出。然而，地方政府财政收入增长放缓，累计债务明显增加，后续融资能力受到考验。

中国社会科学院财经研究所研究员倪鹏飞曾主持过辽宁省棚户区改造的研究。2005年以后，辽宁省的固定资产投资和住房投资在几乎所有年份都保持了30%以上的增长速度。2005年至2011年的财政收入平均增长率约为2001年至2004年的两倍。如此高的增长率极大地提高了辽宁省及其直辖市的财富和债务偿还能力。除了出售棚户区改造中的剩余房屋，以及扩大棚户区居民面积的差额等，市政府要么用财政收入偿还，要么用土地租赁偿还。

目前，情况已经发生了明显的变化。“近年来，地方政府借了很多债。随着财政收入的放缓，每年的财政收入仅够偿还债务利息，地方政府为棚改筹集资金的难度越来越大。”吉林省参与棚改的一位官员表示，需要拓宽融资渠道，为棚改筹集资金，而不是依靠财政投入来保证。

巨大的资金缺口一直是棚改中不可避免的问题。中共中央和国务院确定了“十二五”期间启动各类保障性住房建设，改造棚户区3600万套住房，2013年至2017年改造棚户区1000万户的目标。据行业统计，从2013年到2017年，将有1000万棚户区改造，所需资金约为2.5万亿元，这只是住房建设成本，不包括前期土地整理和后续基础设施支持。

国务院总理李克强3月27日在内蒙古赤峰市铁南棚户区视察时表示，今年全国将有470多万个各类棚户区改造，这是近年来任务最重、今后难度最大的一年。住房和城乡建设部发言人倪虹在两会上透露，2014年政府工作报告确定了470万个各类棚户区改造项目，改造规模超过1万亿元。数万亿资金从何而来？这已经成为棚户区改造能否顺利进行的关键问题。

辽宁在突破障碍方面的经验可以借鉴

在解决棚改经费问题的过程中，辽宁省十年棚改已成为各地竞相学习的经验。辽宁棚改筹资渠道概括为“九条”，即“一条政府补助，一条政策减免，一条企业集资，一条市场运作，一条银行贷款，一条社会捐赠，一条单位帮扶，一条项目节约”，涵盖各方面、各环节的资源。

中国社会科学院财经研究所研究员倪鹏飞将“九大基金”分为三种渠道，即政府渠道、市场渠道和社会渠道。其中，政府渠道对应的资金包括财政和其他政府资金、政策性金融贷款、土地出让金减免、管理税费减免、党政机关节约的项目资金。市场渠道资金主要包括参与棚户区改造的商业企业自筹资金和自有资金、部分扩面房款、剩余房款、土地出让金、商业金融机构贷款、专项债券、商业私人贷款(计息贷款)等。

根据辽宁省发改委和财政厅的数据，2005-2011年棚户区改造直接融资总额为732.46亿元，其中政府渠道融资总额为283.21亿元，占38.67%，市场渠道融资比重约为56.33%，社会渠道融资比重约为5%。

以抚顺棚户为例，通过“九件”等多种渠道筹集棚户区改造资金52.12亿元。其中，辽宁省财政补助资金4.16亿元，抚顺市财政贷款3000万元，中央财政下放地方煤矿棚户区改造基础设施建设补助5.41亿元，居民个人缴费14.07亿元。其中，国家开发银行在4年内为抚顺棚改提供了28.18亿元低息贷款，占全市棚改直接投资的57.96%。此外，抚顺市政府已投资24亿元人民币用于免费划拨土地和降低行政费用等政策。

对于CDB的专项贷款，富顺以财政收入作为担保，并以转化后的土地收入偿还。通过棚户区改造，抚顺腾出了8平方公里的土地，振兴了现有的土地，规划和建设了三个工业园区，并引进了许多私营企业。富顺先后偿还了CDB的12亿贷款。

在“为一项业务付费”方面，经营状况良好的企业通常以直接投资的形式参与，而经营困难的企业也可以通过间接投资实现。《中国证券报》记者从调查中了解到，抚顺、鞍山等地的一些国有工矿企业的建筑公司在参与工棚改造建设时，只以低利润运营，覆盖了工人的工资和费用，进一步减轻了工棚改造的财务压力。

在保证工程质量的前提下，合理的成本控制也成为减轻棚改财务压力的重要措施。抚顺市对棚改涉及的所有建筑材料和相关材料进行统一招标，减少了中间环节，仅2005年就节约了1.27亿元。鞍山市在工程招标中包含了对建筑材料的主要要求，门窗和电梯由政府统一采购。2005年抚顺市莫迪沟棚户区改造期间，房屋主体成本为每平方米600元，未支付原房屋拆迁还款面积。居民们只为增加的面积支付了每平方米600元。如果加上供暖、供电、供水、排水、道路等配套设施，每平方米的总造价为1080元。在“拆一补一”的基础上，超出安置面积的部分每平方米只收830元。

建立机制，全面开展融资创新

为了解决新形势下棚改资金的瓶颈，进一步筹集棚改资金，全方位的融资机制创新正在启动，涉及发展性金融支持、商业银行贷款、发行公司债券和股权融资。

4月2日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署进一步发挥发展金融在棚户区改造中的支撑作用。会议决定，国家开发银行应设立专门机构，实行单独核算，以市场为导向发行住宅金融专项债券，向邮政商店等金融机构和其他投资者筹集资金，鼓励商业银行、社保基金和保险机构积极参与，重点支持棚改和城市基础设施等相关项目。

近日，国家开发银行深入多个地方调查棚户区改造，先后与四川、陕西、湖南、辽宁、广西、河南、贵州等省达成贷款协议或意向，支持棚户区改造项目。今年第一季度，CDB新增保障性安居工程贷款1401亿元，是去年同期的10.2倍。截至4月底，CDB共发放工棚改造贷款5153亿元，贷款余额3929亿元。同时，通过棚改项目银团贷款，商业银行资金被引导到366亿元；共发行97只涉及股改的企业债券和民间债务，引导社会资金693亿元；共有12个棚改项目以股权投资和夹层投资的形式得到支持，金额达30亿元。

与此同时，在以发行公司债券的形式为工棚改革筹集资金方面也有所突破。今年5月，国家发展和改革委员会发布了《关于创新企业债券融资方式，扎实推进棚户区改造的通知》。国家发展和改革委员会将酌情扩大棚户区改造企业债券资金规模，适当提高棚户区改造项目多、资金缺口大、地方政府负债率低的地区承接棚户区改造的城市投资公司年度债券发行规模指数。

上述《通知》提出，实施棚户区改造的地方城市投资企业不再实行债务偿还的强制性债券方案设计，企业可以根据棚户区改造项目资金回收的具体情况设计债券发行方案，合理灵活地设定债券期限、期权和偿还方式。业内人士指出，放宽支持工棚改革的公司债券发行条件，将有助于解决工棚改革资金过度依赖银行信贷的弊端。此外，通过非平台市场导向实体发行公司债券将减少政府的信贷占用，并有助于缓解对政府信贷资源的限制。

住房和城乡建设部总经济师冯军在国务院办公厅新闻发布会上表示，要通过制度创新进一步筹集资金，化解金融压力，建议从几个方面入手:一是加大各级财政支持力度，将有限的资金向民生倾斜。二是金融支持，通过银行信贷、低息信贷资金和较长的贷款期限支持棚户区改造。第三，国家发展和改革委员会最近发布了关于发行棚户区改造企业债券的文件，支持通过企业债券筹集资金。第四，鼓励和吸引民间资本投资棚户区改造。第五，许多棚户区的开发价值相对较低，商业运营条件相对较差。然而，总有一些棚户区改造可以通过商业运作模式来弥补道歉。

各种政策鼓励各地棚户区改造实行市场化运作，改变了以往单纯依靠财政投入的保障思路。CDB分行行长徐明最近在《北京棚户区改造项目融资模式研究》中表示:“政府支持项目公司的部分资金，其余部分由项目公司从银行融资。在筹集资金时，可以考虑让棚户区居民参与项目公司的拆迁补偿。一方面，可以减轻项目公司拆迁补偿的财务压力。另一方面，居民在安置后可以通过股权投资的回报获得稳定的收入来源。”

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