棚改逐渐进入啃硬骨头阶段 资金缺口成最大难题

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数量增加的背后是难度的增加。经过几轮建设，空大面积易改造的商业开发棚户区大部分已经基本完成，其余主要是硬骨头，特别是中西部地区、林区和矿区，那里的市场空空间较小。

另一方面，随着城市中心区土地的短缺，棚改趋向于向城市的外围和边缘扩展，对资金的需求巨大，需要建设和改造旧的基础设施。

记者在黑龙江、辽宁、内蒙古、湖北、四川、江西、贵州等地进行了调查采访，发现加快棚户区改造面临财政收入减少压力、债务风险上升、改造难度加大等不利因素。

如何化解经济结构调整和房地产业低迷的影响，如何确保最困难、最迫切的人先得到保障，如何协调各环节的政策措施，已成为新一轮棚改中不可绕过的障碍。

解决财务问题

"巨大的资金缺口已经成为本轮工棚改革的最大问题."住房和城乡建设部副部长戚迹表示，许多棚户区位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业集中的城市，市场经营规模小，配套压力大。大多数在普通城市重建的项目商业开发价值较低。此外，建筑材料和劳动力成本的上升使得资金难以平衡。

一些专家分析，2013年，中央政府拨款355亿元支持城市棚改。根据2013年完成的304万个棚子的计算，一套房子的平均中央补贴约为1万元，大部分资金由地方政府承担。

成都武侯区有14个棚户区被纳入改造范围，预计投资25亿元。武侯区房管局副局长吴少福表示，最大的瓶颈是资金，损失更大。市区2.5环的价格约为12000元/平方米，远一点的价格不低于7000元/平方米。拆除一英亩土地的平均成本在1500万到1800万元之间。“最终，能够平衡资金的土地往往用不到一半，因为道路、绿地和幼儿园等基础设施建设是一项大投资。”

吴少福说:“现在剩下的土地大部分都是这样一块地，不能算。结果，开发者无法吸引眼球，人们也无法改变它。只有政府才能“触底”，恐怕要损失70多亿元。”

记者在采访中了解到，今年江西省各类工棚改造需要500多亿元，取消中央补贴和省级配套设施后仍有400多亿元的缺口。在北方，黑龙江省省会哈尔滨市在五年内启动了222个棚子改造项目，所有这些项目至少需要1300亿元。钱从哪里来？是摆在地方当局面前最重要的问题。

国有工矿区、林区和垦区是当前棚改的另一个重点。黑龙江省社会科学院经济研究所副所长程瑶认为，与城市棚改相比，以东北国有林区为例，由于采伐的减少和停止，资金问题更加突出。处于困难转型期的内蒙古森工集团，已无力偿还7.6亿元的棚改贷款；在小兴安岭伊春国有林区，甚至出现了政府“赊账”开发商进行棚改的现象。宜春市委书记王爱文说:“没有木材收入，林业局就继续欠债。该市的开发商至少投资了15亿元人民币，后期很难进行棚改。”

另一方面，自2013年以来，一些城市的房地产市场，尤其是三、四线城市，出现了销售缓慢和降价的现象。湖北省住房保障局监督管理办公室主任邹天祥认为，房地产市场正在萎缩，用土地二次开发来补充棚户区改造的资金缺口是不可能的，因此该项目无法实施。

一些参与棚户区改造的开发商明显感受到了房地产市场的压力。德阳新立城房地产公司经理袁阳表示，市场的不可预测性太大了。两年前，当我们开始实施阳光高地棚户区改造项目时，我们预测每平方米4200元是盈亏平衡点，当时的房价是4500元。现在这栋楼就要封顶了，预售价格只有3900元/平方米，而且还在下降，房价已经到了平衡点以下，所以我们不得不咬牙赔钱。

乌海市房屋管理局副局长郝立平表示，房地产市场的低迷对城市棚户区改造产生了很大影响。前年赢得20多个项目竞标的开发商甚至不需要押金，所以他们放弃了项目，跑掉了。德阳市东湖镇城中村改造办公室主任杨表示，几个已经开工的项目被迫放缓，安置用房的交付日期不得不推迟两年多。超过3800名本应按计划搬回来的人仍在流动。

一些已完成的项目也遇到了居民对认购不热心的尴尬。乌海市乌虎山街道办事处动迁安置机构负责人说:“房子现在够了。项目第五阶段移交了3100套马匹。现在只有100多户进行了登记，另外两个办事处也进行了登记，总共有200多户。”

确保民生优先的理念

接受采访时，住房和城乡建设部住房保障司副司长张雪琴、华中科技大学中国农村治理研究中心主任何雪峰、内蒙古新天地房地产开发公司副总经理甘文华认为，当前经济转型升级正处于关键时期，大量传统产业产能过剩。在缺乏保持一定经济增长速度的“实际操作”的情况下，有必要防止一些地区片面地将棚户区改造理解为“经营性城市”，过分追求“大拆迁、大建设”，以推动经济增长，增加经济总量

业内人士表示，在有需要的人走出棚户区的同时，他们应该引导一些地方的传统发展理念走出低矮狭窄的“棚户区”，让每个人都认识到，棚改的目的是改善有住房需要的人的生活条件，实现政府的承诺，其发展效果更多地体现在“以近期投资换取未来发展”上，以确保优先考虑民生的理念落到实处。

棚户区改造需要解决条件最困难、要求最迫切、矛盾最突出的群众及其居住的地区。但是，在具体实施中，依靠市场运作来实施棚户区改造有其自身的规律，而一些地方政府也“顺应”了这一规律，使其容易避开流民，而先改造那些容易改变的地区。

客观地说，一些棚改项目确实有实际困难。湖北省住房保障局副局长曾龙表示，一些国有工矿棚户区不在城市规划区内，大部分需要异地安置，一些“三线企业”需要从山区转移到城市进行安置。许多企业已经破产，棚户区改造缺乏主体承担。据了解，许多这样的企业在完成其历史使命后已从中央政府下放到市县，但地方政府并不热衷于改造这些地方。

湖北省一家纺织企业最初为军队生产服装，其生活区远离城市。员工生活环境恶劣，棚户区改造迫在眉睫。根据国家政策，每个家庭的补贴只有13，000元，基础设施配套补贴总共才20，000多元。由于企业没有配套能力，员工承担的价格太高，两个棚户区改造项目已经在这里申报。当第一阶段仍难以推进时，第二阶段已获批准，但无法实施。一位地方干部说:“这已经成为一个难题。它不能被推，也不能被张贴。国家给予的资金不能退还。我真的不知道该怎么办。”

专家在采访中建议，下一步要进一步细化“政府提供基本保障，市场满足多层次需求”的分工思路。

政策协调仍需完善

现有的窝棚政策不足以解决一些棚户区“只有骨头没有肉”的问题。张雪琴认为，对于缺乏空市场运作的项目，有必要充分发挥政府的主导作用，有必要赚取利润和支付资金。特别是对于中央分散的国有工矿棚户区，首先要明确责任。这些企业在历史上为国家做出了贡献，国家应该承担更大的义务，这是政府公共财政需要解决的问题。

受房地产市场变化的影响，一些已经开工的棚户区改造项目已经从微利变成了亏损。当利润“蛋糕”总量变小时，需要政府、开发商和居民明确分担，而不应将损失推给企业和居民。德阳新恒房地产有限公司项目经理罗宾说，现在房地产市场不好，空房利润少，甚至亏损。亏损的主要原因之一是，当政府面临财政收入减少的压力时，一些原本承诺的优惠政策被取消了，如土地出让金、契税、营业税、住宅安置用房增值税、棚户区居民临时租赁费所得税等。罗斌建议，应该为棚户区改造项目引入特别详细的激励政策，以区别于商业房地产项目，并鼓励开发商参与。

具体而言，专家认为，金融和土地等支持政策应进一步完善。

——以政府贴息方式支持棚户区改造信贷。曾龙建议，对于一些市场运作不力的棚户区改造项目，政府可以进行担保和贴息，并设立30年或50年的长期贷款，支持政府投资的保障性住房建设。

——详细落实企业债券融资支持棚户区改造政策。根据政策规定，任何承担棚户区改造项目建设任务的企业都可以申请发行棚户区改造项目建设企业债券。在采访中，记者发现，在实际操作层面，这一政策仍然是概念性的，主管部门对债券发行企业的经营业绩、信用评级、资产状况等有更高的要求。，企业很难满足这一要求。

——尽快解决房改中安置房抵押权难以实现和抵押贷款无法办理的问题。在采访中，很多棚户区居民很难跨过入住前支付房款的“高门槛”。贵州水城矿业集团有限公司的苏说:“我正在考虑退房，没钱了！”这所房子的总价约为29万元。由于抵押贷款无法完成，许多人考虑撤回安置房屋购买商品房。接受采访的专家建议，理顺物业管理部门对安置房设定抵押权的政策，为棚户区居民购买安置房提供个人信贷支持。

-完善土地支持政策。为解决国有工矿棚户区改造问题，棚改项目的土地指标应在规划中单独列出，并在城市中明确“肥瘦匹配”、“捆绑开发”的土地政策，以利于棚改项目的资金平衡。

此外，棚户区集中了城市中大多数贫困人口。有人建议，政府应该带头促进就业、安全和收入，在进行住房翻修时，把它们作为一个整体来考虑。在一些领域采取的措施，如提供公共福利工作、建造商店提供就业机会、提供免费就业培训和咨询，可以总结和推广。

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