财政部力推“PPP”地方政府干劲足 行规将出台

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名词解释

Ppp模式

公私伙伴关系模式是指政府和私营组织之间基于特许权协议的伙伴关系，目的是合作建设城市基础设施项目或提供某些公共产品和服务。通过签订合同明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作双方取得比预期更有利的结果。

ppp模式的典型结构是政府部门或地方政府通过政府采购与由中标者组成的特殊目的公司签订特许权合同，由特殊目的公司负责融资、建设和运营。政府通常与提供贷款的金融机构达成直接协议。本协议不是担保项目的协议，而是承诺贷款机构根据与专用公司签订的合同支付相关费用的协议。该协议使特殊目的公司能够更顺利地从金融机构获得贷款。采用这种融资形式的实质是，政府授予私营公司长期特许经营权和收益权，以换取加快基础设施的建设和有效运行。

ppp模式的组织形式非常复杂。项目所在国政府需要一个完整的基础设施建设项目政策框架、目标和实施战略，参与项目建设和运营的所有各方都必须受到引导和约束。

“我们不要谈论bot，而要谈论ppp。”

在中国，一个自上而下的公私合作、政府和社会资本合作模式的学习热潮正在兴起。相关学者每隔一段时间就会收到邀请，“我希望谈谈ppp模式”，这让他们感到不知所措。

Ppp模式作为一种源于英国的“公私合作”融资机制，被中国财政部视为一种有效的制度设计，并得到了地方政府的积极响应。“第一个反应是项目可以重新启动”。

在财政部的推动下，哈尔滨和洛阳作为试点城市，通过几个项目实践和总结经验。财政部相关工作人员告诉《国际金融新闻》记者，黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等省市正在通过ppp模式加紧研究和准备项目。

带着这样的热情，许多学者在接受《国际金融新闻》记者采访时表示，多一种融资模式有利于城镇化发展，但ppp模式不是万能的，ppp模式是为了实现1+1 > 2的目标而被推崇的。我们能否得到我们想要的取决于我们对ppp模式潜在优势的理解和努力程度。

Ppp学术潮流

从三月份开始，清华大学建筑管理系的王绶青教授变得非常忙碌。除了教学任务，他几乎每两天就被邀请参加研讨会和讲座。由于他从事公私伙伴关系研究已有很长时间，组织者希望谈论它。

据记者调查，今年以来，特别是全国人大闭幕后，北京和上海几乎每周都会举办各种ppp论坛、沙龙和研讨会。

"目前的热潮主要是学习、训练和讨论."最近几个月，由中国金融协会于2013年专门成立的ppp专业委员会的成员们也一直在东奔西跑，东奔西跑，感觉力不从心。委员会秘书长孙洁表示，目前各地ppp项目基本处于学习和培训阶段，大量PPP项目尚未启动。

记者经常联系的许多金融学者也表示，他们几乎每天都能接到当地金融系统官员的电话，要求相关指导或准备开始ppp模式培训课程。

为什么研究ppp模式的学者突然派上了用场？我们必须从政策的顶层设计开始。

为推进党的十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营参与社会基础设施投资和运营”改革措施的实施，财政部自2013年底以来多次举办ppp会议、培训班和研讨会，并开始从制度、组织、项目、能力建设等多方面推进ppp模式。

财政部部长楼继伟曾表达过ppp模式对中国经济的重要性。“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推进ppp模式的运用不仅是微观层面的运营模式升级，也是宏观层面的制度机制变革。”

今年3月，财政部为国家金融系统干部、金融机构和大型企业关键业务人员举办了公私伙伴关系特别培训班。财政部副部长王保安在培训班开幕式上强调，推广ppp模式是支持新型城镇化建设的重要手段。据估计，到2020年，城市化带来的投资需求将达到42万亿元左右。

最近，财政部正式成立了政府与社会资本合作领导小组。领导小组组长为王保安，成员包括财务部、经济建设部、法务部、预算部、国际部和中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人。办公室位于财务部。

在最近召开的国务院常务会议上，决定首批80个基础设施建设项目引入社会资本，而基础设施建设领域引入社会资本，这通常被称为ppp模式。

又有冲动了

财政部打算推行ppp模式。地方政府如何反应？

"当地政府的第一反应是它可以再次参与这个项目。"王绶青告诉记者，“地方债务压力很大，地方政府真的没钱搞大规模的基础设施建设。”

多年来，地方政府通过地方融资平台进行市政建设，在改善民生和社会事业方面发挥了积极作用，但也带来了债务规模大等弊端。根据审计署发布的最新数据，融资平台公司是政府债务的主要借款主体，负有偿还责任，债务余额为4.08万亿元，或有债务余额为2.9万亿元。

去年11月，财政部选择哈尔滨和洛阳作为亚洲开发银行ppp项目的首批试点城市，亚洲开发银行将通过技术援助和优惠贷款支持试点城市。地方政府也在推进ppp组织结构，其中江苏省已被财政部确定为建设省级ppp试点中心的省份之一。

今年以来，ppp的推广在当地越来越受欢迎。一些非试点省份已经成立了研究机构，希望在当地研究一些ppp项目。根据2月份的公开信息，洛阳市市政路桥及污水处理成套项目已初步选定为贷款支持项目。4月初，据报道，哈尔滨有望在今年年底前与通过竞标确定的社会资本合作伙伴正式签署ppp协议。

据记者了解，哈尔滨、黑龙江、洛阳、河南、台州、江苏、株洲、湖南等地都在积极开展政府官员培训，建立投资引导基金，建立地方项目库。

财政部财政科学研究所的一位研究员在接受采访时说，ppp模式的核心功能之一是改变公共产品的供给机制。通过ppp模式，可以剥离部分政府债务，减轻政府债务压力。从过去一年的“预算收支管理”，逐步转向加强中长期财务规划和“资产负债管理”。

事实上，ppp作为政府和社会资本推动建立提供公共产品或服务的全过程合作关系的模式，被许多地方政府和学者视为化解地方债务风险、为新一轮城市化筹集资金的重要手段。

机器人过时了？

从世界经验来看，市政工程建设主要有bot模式、bt模式和ppp模式。事实上，前两个模型已经在一些项目中使用过。财政部为什么要推行购买力平价模式？

记者采访的许多官员和行业学者认为，与bot(建设-运营-转让)模式相比，ppp模式将强调政府和社会资本的共享，有利于降低前期风险。

“以前的地方政府模式是地方政府直接参与投资。由于金融约束不足，一些政府甚至为了追求政治成就而重复建设“豆腐渣”工程。”上述财政部的研究人员告诉记者，所谓的bt模式，即社会资本与资本签约，然后转移到政府，容易出现“豆腐渣”项目，因为它不关心后续的运作。Bot是一种改进，其特点是政府的规划设计、收益预测和定价以及企业的投标运作。然而，双方都不可避免地会以这种方式做出不准确的预测。

一位业内人士告诉记者，“投融资主体相对单一，主要依靠地方政府，项目示范容易仓促上马。融资平台和项目公司均由地方政府出资，项目建设风险和运营风险实际上集中在地方政府，尽管一些政府采用了bt、bot等新方式，对项目投入过多，导致项目实施仍依赖于地方政府。”

他认为，城市化会议后，对城市发展的需求会更大。如果采用前一种方式，现有基础设施建设的建设速度、可持续性、运营和维护将面临挑战。ppp模式引入后，地方政府的积极性会更高。

中国投资咨询产业政策研究中心主任胡志良认为，ppp模式建立了政府和社会资本作为合作伙伴的关系，具有利益共享和风险共担的优势。政府部门不仅可以有效利用民间资本进行项目建设和运营，还可以促进民间资本与国有资本的有效竞争。此外，ppp模式的推广可以使民营企业获得公开、公平、公正的准入权，产业链布局和项目运作将更加高效，垄断行业的整体格局也将相应调整。

王绶青告诉记者，要判断一个项目是否是ppp，简单地说，私人资本必须为它买单，同时，它必须参与项目运作，并与政府分担项目风险和收益。“过去，许多bot项目都是政府为了固定收入而委托给私营部门的，私营部门基本上不承担风险。”

不要仓促行动

财政部大力推动，地方政府充满活力，但学者们担心。

“购买力平价现在被提到了前所未有的高度，必须像当年的地方债务一样避免。”在采访中，许多学者建议，有必要阻止群众的热情。“尽管这种模式可以化解地方债务风险，提高城市化率，但它并不是万能的。”

ppp模式最适合哪些项目？

据NPC财政经济委员会副主任、中国民主建国会副会长顾胜洲介绍，借鉴国内外经验，ppp模式目前主要应用于供电、供水、垃圾处理等公共事业，道路、隧道等交通项目，医院、学校等社会基础设施，以及通信网络等专业服务。

黑龙江省作为试点城市所在的省份，今年初与亚行合作实施了“ppp领导力建设项目”，并先后向国家申请了“松花江流域水污染控制”和“职业教育培训基地”等ppp项目，总投资约2.43亿美元。

以“既有建筑节能改造项目”为例，该项目采用ppp模式，政府投入部分财力，供热企业贡献部分节能效益，节能服务公司转让部分利润，建筑产权所有者承担较少部分，有效地“整合”了各种资源，加快了哈尔滨市区5000万平方米以上非节能建筑的改造进程。

黑龙江省财政厅有关工作人员告诉记者，黑龙江省下一步将成立省级ppp工作机构，负责制定相关政策和制度。同时，很明显，今后省财政厅将在各类专项资金中优先支持ppp项目。对于已经完成和运营的项目，ppp模式被用来盘活现有资产，化解项目现有债务，为新项目建设创造更多现金流。

研究表明，到2020年，新的市政建设的资本需求，包括公共交通，城市市容和卫生，污水处理，绿化，热水供应，道路和桥梁等。，大约只有16万亿元是由于城市人口的增加。顾胜展认为，在中国推进新型城镇化的背景下，ppp模式为民间资本提供了巨大的商机。

根据不同的属性，城市基础设施可以分为两类:运营和非运营。非经营性基础设施也被称为“纯公共产品”，如城市道路、公园广场等。，其中大部分不产生直接效益，通常由政府投资；经营性基础设施，又称“准公共产品”，可以通过收费实现财政收入。顾胜展表示，后者可以采用ppp模式，引入私人部门参与投资。

上述研究人员认为，如果政府部门不能“尽其所能”支持ppp项目融资，可能会带来“大麻烦”。2011年葡萄牙金融危机的诱因是其政府在国际金融危机爆发后滥用ppp模式，导致巨大的金融风险。在国际上，政府支持ppp项目，一般通过设立担保基金等有限责任实体或结合财务状况进行硬预算约束，以防止项目风险最终转化为财务风险。

法规将被引入

ppp模式涵盖哪些领域？什么是ppp模式？事实上，许多地方政府自己都不明白。

“购买力平价的口径很广，但现在包括政府官员在内的许多人都还没有搞清楚什么是购买力平价。”一位在中国研究ppp多年的学者告诉《国际金融新闻》记者:“几天前，我和一位当地政府官员谈了bot项目投资的事情，但对方说财政部现在正在推进ppp。我们不要谈论bot，而要谈论ppp。”

据上述研究人员介绍，目前，ppp在中国的应用仍有许多障碍有待解决，但最迫切的需要是完善国内相关法律法规。ppp项目的运作需要完善的法律法规来有效约束参与者。目前，国内相关法律法规还不完善，需要积累相关经验；第二，相关的风险分担机制还不成熟。由于缺乏项目经验，中国没有风险分担机制，如发起人(建设方、运营商、融资方)和中介机构(规划设计、咨询)；第三，利益分配机制不完善。由于缺乏合理的定价机制和对企业的“约束条件”，一些项目出现了“巨额利润”或亏损。

在中国，ppp模式的成熟应用还有很长的路要走。

幸运的是，5月3日，《特许经营征求意见稿》(以下简称《征求意见稿》)被转发至财政部、住房和城乡建设部等相关部委，要求反馈意见在6月2日前汇总至国家发展和改革委员会，行业预期最终版本将在今年内提交至国务院。

《特许经营法》是国家发展和改革委员会(NDRC)委托牵头制定的，主要针对ppp基础设施项目。目前，征求各部委意见的版本是第六稿。

“这是一个漫长的过程，我们必须耐心等待。”上述研究人员对ppp模式的未来持乐观态度。

上述知情人士表示，前五份草案的主要争议包括:特许经营的概念和方法、适用范围、经营者资格、项目的设立、审批和监督以及风险分担。

值得注意的是，征求意见稿还规定了ppp模式的适用范围，并使用了一个“肯定列表”将其列出。肯定列表中提到ppp适用的行业包括煤炭、石油、天然气、电力、新能源、铁路、公路、水运、电信、通信、网络、信息、农田、水利、流域、生态环境治理、土地整治、矿山恢复、供水和供气供热、垃圾处理、电动汽车充电桩、城市园林、公用事业和工业园区等。

此外，ppp还适用于廉租房、公租房和经济适用房的建设，以及科技、教育、文化、旅游、卫生、体育和社会福利等公共服务领域，以及省级以上政府设立的其他设施和公用事业。

此外，除了肯定列表，还有一些原则性的附加条件。例如，特许经营项目必须满足降低成本、提高效率和改善公共服务的要求；对项目特征和预期服务质量不确定、难以界定项目要求或难以明确界定风险和界限的项目不受特许经营的约束。

该系统需要加强

面对经济建设和债务偿还的双重压力，ppp模式有可能再次成为地方政府的融资工具。如何使ppp模式在这样的形势下成功落地，是目前亟待解决的问题。然而，ppp项目的合同期为20年甚至30年，管理过程复杂，对政府的管理能力提出了很高的要求。

一位多次参与ppp项目的企业负责人告诉记者:“由于审批程序复杂，企业需要到当地规划、土地、环保、供水、发改委等部门进行申报。ppp环境保护项目的审批流程大约需要半年时间，这严重阻碍了项目流程，客观上增加了项目的财务成本。”据环境商会相关负责人介绍，ppp项目涉及许多法律关系和主管部门，但目前中国没有统一的ppp项目主管部门，导致项目审批程序复杂、职责分工不明确。

一位参与ppp立法的专家告诉《国际金融新闻》记者，财政部成立ppp工作领导小组也是一种推动，在系统内建立统一的领导和协调机制是一件好事。另一方面，许多省级财政部门正计划为ppp项目建立一个统一的管理机构。“但仅仅依靠财政部是不够的。更有必要在国家一级建立公私伙伴关系协调机制。”

根据国际经验，公私伙伴关系项目的运作周期很长，往往要经过几个政府。因此，仅靠一个政府的承诺很难让私营部门放心。各国还建立了体制框架，包括法律法规、政策文件和指导文件。

学者们建议，ppp模式还应该明确财政约束。秘鲁政府规定，公私伙伴关系项目总财政承诺的现值不应超过国内生产总值的7%，一些国家和地方政府还将财政承诺纳入预算管理。例如，巴西政府要求将ppp项目补贴作为债务偿还资金纳入预算。新西兰、澳大利亚和智利政府定期计算或有负债，包括购买力平价项目，并公布数据。

据报道，专门管理公私伙伴关系的《基础设施和公用事业公私合作法》也正在加紧制定。

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