对地方发债限制过多？预算法修订案惹“收权”争议

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地方债务规模高达10万亿元，是否允许地方政府举债一直是预算法修订的难点和重点。随着第三次审查草案的公布，有一种声音说，中央政府对地方政府发行债券有太多的限制。

昨日(4月22日)，一位财税专家对《国家商报》表示，第三次审议稿不如第一次审议稿，地方政府发债的权力大大削弱，不利于建立真正的地方债券市场。

第三次审议稿设置了地方债务“防火墙”/

《预算法》关于地方债务发行问题的修订经历了曲折。预算法修正案草案首先对“地方政府不得发行债券”进行了调整。然而，2012年6月提交审议的第二稿恢复了现行预算法中不允许地方政府自行发行债券的规定。

记者了解到，这次提交的草案第三稿第三十五条规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市一般公共预算中建设投资所需资金的一部分，可以在国务院确定的限额内下达。地方政府债券是通过举债筹集的。”

NPC法律委员会副主任李飞21日表示，第三次审议稿还对地方债务发行施加了诸多限制，如明确借款主体为“国务院批准的省、自治区、直辖市”；借款方式仅限于“发行地方政府债券”；目的应为“一般公共预算中建设投资所需的部分资金”和“不得用于经常性支出”；债务还应该有“稳定的还款资金来源”。

此外，第三次审议稿还在债务规模和管理方法上设置了“防火墙”:借款规模由国务院报全国人大或其常委会批准。省、自治区、直辖市按照国务院规定的限额举借的债务，列入同级预算调整计划，报同级人民代表大会常务委员会批准。"

正是这一系列地方债券的发行在财税界和地方引起了争议。一位接近全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的人士表示:“现在对于地方政府是否可以发行债券，存在着相当大的分歧。地方政府希望发行债券，而一些中央专家反对向地方政府发行债券的权力。”

中国政法大学财税法研究中心的石认为，“目前的三同行评议不如第一同行评议。”根据第一次审查草案，“实行债务余额管理”，具体发行由地方政府主管机构管理。

根据财政部颁布的《2013年地方政府自行发债试点办法》，地方政府仍“全权负责”中央政府发债。自行发债的规模和目的已有规定，这与中央政府发债没有根本区别。地方政府仍然没有发行债券的自主权。

因为无论是中央政府代其发行债券还是独立发行债券，其规模毕竟只有几个，而地方政府的行政权力和财政权力不匹配的现实给地方政府带来了巨大的资金缺口，地方政府往往通过平台公司以隐性负债的形式借入债务。

党的十八届三中全会的《决定》对发行地方债券发出了积极的信号，并首次提出“允许地方政府通过发行债券等方式拓宽城市建设融资渠道”。这一信号被视为迫使修订现行预算法。

今年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出，要在完善法律法规和完善地方政府债务管理制度的基础上，建立和完善地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

第三次审查草案不太可能通过/

由于预算法实际上并没有起到限制地方举债的作用，加之中央政府对地方债务的明确态度使得地方债务发行阳光明媚，预算法的修订越来越受到关注。

考虑到地方政府自主发行债券对债券市场和金融市场的影响，自去年以来，许多金融机构和评级机构都在为地方自主发行债券做准备。地方政府作为借贷主体，将作为市场主体参与资本市场的债券交易活动。

石认为，真正的地方债务制度应该赋予地方政府一定的权力，但第三次审查稿的债权仍然完全掌握在中央政府手中，而且第三次审查稿甚至比第一次审查稿还要糟糕。"从权力下放的角度来看，发行债券的权力已经大大缩减了."

一位不愿透露姓名的财税专家表示:“这符合中国国情。如果地方金融风险膨胀，中央政府必须进行底部。”

根据国家审计署2013年的审计报告，截至2013年6月底，各级政府债务规模超过20万亿元，其中地方政府负责偿还的债务超过10.8万亿元，地方债务半年增长13%，近200个县的负债率超过100%。

中央财经大学财经学院院长王拥军在接受《国家商报》采访时表示，第三次评估中关于地方债务的声明主要考虑了去年国家地方债务审计强调的低风险，因此采取了严格监管的状态。但是，他认为第三次审查草案有监管不当的嫌疑。“在现行体制下实行审批制是合理的，但从发展趋势来看，地方政府应该在投资者的参与下，独立发行资本市场债券。在一个相对健全的债券市场，中央政府没有必要采取严格的审批制度。”

然而，第三次审查草案可能需要进一步讨论。全国人大常委会有关工作人员表示，“这次会议是新一届常委会的第一次会议，也是预算法草案的第一次审议。这一次，主要是让大家熟悉条文，并进一步深入研究。因为条件还不成熟，这次不太可能通过。”

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