农民工市民化进程止步不前 到2050年才能完成城镇化

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2012年中国农民工市民化程度综合评价

2009-2012年部分农民工的市民化进程

移徙工人的参与

农民工收入增长与城镇职工收入增长的比较

农民工市民化现状报告

公共服务、经济生活和文化素质三大指标下降了2.1升

《中国经济周刊》和中国社会科学院城市发展与环境研究所联合发布了《中国农业转移人口城市化进程报告》

在城市定居，教育孩子，租房，提供社会保障，看医生和买药...近年来，对于大约2.4亿农民工来说，这些看似普通的生活是如此难以实现。

从某种意义上说，城市化是农业转移人口的市民化，主要是农民工的市民化。根据中国第六次人口普查数据、《中国人口与就业年鉴》等相关数据，2012年，中国城镇约有2.4亿农业移民，占城市人口的1/3，其中农民工约1.56亿，约占农业移民的65%，其余为当地农民工、失地农民等人口。

农民工市民化是指人口从农村转移到城镇，在经历城乡迁移和职业转型的同时，获得城镇常住户口，平等享受城镇居民的各种社会福利和政治权利的过程。

然而，农民工的市民化并不等同于获得城市户口。更深层次的要求是，农民工在获得城市户籍的基础上，在政治权利、就业、社会保障和公共服务等方面享有与城市居民(公民)同等的待遇，并在意识形态、社会认同和生活方式等方面逐步融入城市。

因此，实现农业转移人口的市民化将是一个漫长的历史过程。

2013年3月，《中国经济周刊》与中国社会科学院城市发展与环境研究所联合发布了《中国城市化质量报告》，发布了全国286个城市的城市化质量排名。

今年，根据2012年最新最准确的数据，我们联合发布了《中国农业转移人口市民化进程报告》(2012年)，通过数据分析，从公共服务、经济生活、文化素质和政治权利四个方面展示了农民工的基本情况。

在这次评估中，由于缺乏关于政治权利的数据，在评估移徙工人公民化进程的变化时，没有考虑到政治权利的指标。根据最终数据，与2011年相比，其他三个主要项目中具有可用值的指标总体得分下降了0.47个百分点。2012年，农民工市民化进程停止。

农民工市民化的全过程；

2012年停止

目前，中国农业转移人口的市民化程度如何？

中国社会科学院城市发展与环境研究所“城市化质量评价与提升路径研究”课题组(以下简称“课题组”)利用2011年的数据对中国农民工的城市化进程进行了评价。结果表明，2011年中国农民工的城市化进程为39.56%。

根据《中国统计年鉴》(2010-2013年)、《中国人口与就业统计年鉴》(2010-2013年)和国家统计局发布的《2012年全国农民工监测调查报告》、《中国经济周刊》和中国社会科学院城市发展与环境研究所等最新权威数据，对2012年中国农民工的城市化进程进行了跟踪评估。

该评价体系分为政治权利、公共服务、经济生活条件和综合文化素质四大项，共17个子项，构建了农业转移人口市民化程度综合指数。农民工市民化各指标的“过程”值是以2012年城镇居民相关指标的平均值为“标准值”，以农民工相关指标的平均值为“计算值:标准值”，可以用来评价农民工与城镇居民在市民化各方面的差距。

总体而言，2012年中国农民工市民化程度综合指数为39.63%，比2011年略有上升0.07个百分点。综合指数覆盖的17个子指标中，除4个数据缺失，2个数据无新数据外，其余11个子指标中，6个上升，5个下降。

在四大指标中，由于缺少政治权利指标下的“选举权和被选举权”和“参与社区管理”两个子指标的数据，以及“党员参与党组织活动的比例”子项目的新数据，在分析综合指标近年来的变化情况，进一步了解农民工的城市化进程时，应剔除这一指标。

本文从公共服务、经济生活和文化素质三个方面分析了2009-2012年中国农民工市民化的进程。按权重计算的结果显示，在头三年，总体进展速度为每年1.5个百分点；然而，在2012年，整个过程停止了，甚至下降了0.47个百分点。

公共服务:

农民工占城镇居民的44.49%

公共服务指标分为8个子指标，包括“接受公共教育的儿童比例”、“签订劳动合同比例”、“住房保障”和“城镇社会保险参保率”(包括养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险)。

2012年，在农民工市民化进程中，公共服务领域农民工与城市居民的比例为44.49%，比2011年的45.20%低0.71个百分点。

与城镇居民最接近的是工伤保险的参与率。2003年颁布的《工伤保险条例》使农民工的参与率“最好”，2012年为24%，与城市人口的参与率(26.71%)非常接近。

在养老和医疗保险方面，由于养老和医疗保险的连续性、异地流通和异地结算等制度问题尚未解决，农民工参加城镇社会保险的总体比例较低。2012年，农民工养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险的参保率分别为14.3%、16.9%、8.4%和6.1%，而城市人口的参保率分别为42.75%、75.36%、21.39%和21.68%，差距较大，前者与后者的比例分别为33

数据证实，从2011年到2012年，农民工参加社会保险的比例仅呈小幅上升趋势，且增速低于前几年。主要有两个原因。首先，随着农村养老和医疗保险制度的不断完善，许多农民工选择参加农村社会保险，从而降低了相关保险参保率的增长；另一方面，农民工参保意识不强，维权意识不强，用人单位和企业也缺乏积极性，导致农民工社会保险参与率低，进展缓慢。

在农民工子女教育方面，随着2006年新修订的《义务教育法》，农民工子女公平接受义务教育的问题已经上升到法律层面，随迁子女进入城市公立学校的比例逐步提高，自2010年以来基本稳定在80%左右。然而，考虑到约50%的留守儿童在家乡接受教育，2012年外来务工人员子女在输入地接受公共教育的比例一般达到40.08%，高于2011年的39.2%。

农民工子女难以进入他们工作的学校有几个原因:首先，城市教育资源的短缺使得农民工子女难以进入学校。学校经常需要家长提供各种证明材料，收取借读费或以招生名额满为由拒绝接受农民工子女入学；第二，义务教育“地方负责、分级管理”的政策使得农民工子女的教育经费难以落实，农民工子女在城市上学也难以享受“两免一补”政策。

此外，农民工签订劳动合同的比例仅为43.9%。至于住房保障，由于缺乏数据，这一进程的进展没有列入综合指数。

经济生活:

城市居民平均水平的一半

从“农民工月平均工资”、“自购住房或独立租赁住房比例”和“人均消费支出”三个子指标来看，2012年衡量农民工经济生活状况的指标为50.21%，比2011年(50.77%)低0.56个百分点，为城镇居民平均水平的一半。

根据国家统计局的调查数据，2012年农民工月平均工资为2290元，仅为城镇职工月平均工资(3897元)的58.76%。

近年来，农民工收入持续增长，从2009年的每月1417元增加到2012年的每月2290元，与城镇职工平均工资的差距也在缩小。农民工月平均收入与城镇职工月平均工资之比从2009年的52.47%上升到2011年的58.83%，但这一数值在2011-2012年间有所下降。

从农民工的生活状况来看，农民工独立租房或自购住房指数逐年下降，从2009年的17.9%下降到2012年的14.10%，其中13.5%为独立租房，只有0.6%为自购住房。大多数人住在集体宿舍(32.3%)，建筑工地或工棚(10.4%)，等等。

农民工租房和买房比例下降的原因很复杂。魏指出，2012年，建筑工地的工棚数量增加，居住在生产经营场所和返乡农民工的比例增加。

由于缺乏新数据，2012年农民工人均月消费支出的“进步”值与2011年相比没有变化。

文化素质有所提高

与公共服务和经济生活相比，以受教育程度衡量的农民工文化素质进步最低，仅为城市居民平均水平的38.30%。然而，与2011年相比，这一数字有所增加(35.63%)。

2012年，农民工“高中/中专及以上文化人口比例”为26.5%，同期此类人口占城市就业人口的比例为50.0%；“大学以上学历的农民工比例”为7.8%，同期这类人口在城市就业中的比例为25.2%。此外，2012年，约10.7%的农民工接受了农业技术培训，约25.6%接受了非农业职业技能培训。然而，由于缺乏数据，“工作技能水平”不包括在总价值中。

该报告的主要作者魏解释了数据背后的深层原因

解读户籍制度改革缺乏实质性进展

城乡福利差距、城乡二元户籍制度及其附属的社会福利制度是农民工与城市居民之间的根本制度障碍。虽然国家出台了一系列政策推进户籍制度改革，开展了城乡一体化试点工作，但户籍制度改革一直缺乏实质性进展。

户籍只是一种表面现象，其背后的现实是户籍背后的社会保障和公共福利。因此，农民工市民化的关键是推进公共服务均等化，实现城乡统一的社会保障体系。市民化后非歧视性社会福利待遇的实现将给地方政府带来巨大的财政压力，这也是户籍制度改革难的原因。尽管一些省份试图统一城乡户籍，但在最低生活保障、经济适用房、社会保险、退伍军人安置和交通事故赔偿等方面，原城乡人口的待遇仍存在差异。

解读二促进社会福利均等化

解决农民工与城市居民收入和福利差距的办法是促进城市公共服务和社会福利的均等化以及城乡社会保障制度的统一。只有实现公共服务均等化，才能逐步解决农业转移人口与城市人口在经济收入和住房方面的一系列差距。但是，我们也应该认识到，市民化不可能一下子解决，农民工与城市人口在经济、住房、教育背景、技能等方面的差距确实存在，但差距正在缩小。在城市化进程中，欧美国家的农民需要几代人才能融入城市，而市民化是一个长期的过程。

解读3突破六大障碍

总体而言，2012年农民工城市化进程停滞主要是由三个因素造成的:农民工社会保险参保率增速缓慢、农民工子女进入公立学校比例稳定、农民工收入增速低于城镇职工平均工资增速。但从根本上说，农民工市民化的缓慢进程主要有六个障碍，即成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥和承受能力约束。因此，要加快市民化进程，必须完善制度和机制，彻底打破这六大障碍。

访中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏:“中国将在2050年完成城市化”

中国经济周刊记者李|北京报道

截至2013年底，中国城镇化率达到53.73%，进入了从增长到减速的过渡阶段。然而，多年积累的问题日益严重:市民化问题复杂，土地城市化现象出现，疾病在大城市蔓延，空农村现象出现，粮食安全令人担忧...未来20年，将有超过2亿农业移民进入城市。

如何解决中国的城市化问题。对此，《中国经济周刊》采访了中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、《中国农业转移人口城市化进程报告》主要作者魏。他认为，中国目前城市化的核心问题不在于城市化的速度和水平，而在于城市化的低质量。

概念、系统、成本和其他障碍

阻碍市民化

《中国经济周刊》:《中国农业转移人口城市化进程报告》显示，2012年中国农民工城市化水平仅比2011年提高了0.07个百分点。从一些指标来看，城市化进程仍在下降。对于这样的变化，报告以句号来描述。这也说明在中国推进城市化是非常困难的。你认为主要的困难是什么？

魏:有两个困难。一方面，数量相对较大。目前，中国有2亿多农民工需要市民化，而中国的户籍制度导致了这里多年来没有市民化的人口积累。目前，中国的市民化仍然是一个双轨制度。虽然政府允许合格的农民工定居，但条件非常高。例如，他们需要博士和博士后学位，缴纳更多的税，有稳定的工作单位，有住房，等等。只有少数人能安定下来。

另一方面，它也面临许多障碍，如观念障碍、制度障碍和成本障碍。城市人口不愿意与农民工分享城市的福利。例如，关于北京的高考，北京人不希望外国注册学生在北京参加高考。他们认为教育资源是有限的，当你来的时候，当地人对公共资源的使用会减少。这是一种偏见，也是理解的障碍。

大城市的“高配置”

导致大量移民工人涌入

《中国经济周刊》:农民工市民化是否意味着更多的人流向大城市？这会让这座城市更加尴尬和不堪重负吗？

魏:根据目前的调查数据，大部分农民工确实流向了大中城市，尤其是大城市，而且农民工愿意留在大城市。这种趋势的形成是因为政府的资源配置集中在大城市和行政中心。甚至许多机构和单位都在大城市投入了大量的资源，所有的资源和职能都集中在高层次的行政中心。这种对大城市和行政中心的偏好导致了大城市和中小城市之间资源配置的不均衡，公共服务存在很大差异。

例如，北京的公共服务很好，但北京周边中小城镇的就业机会和公共服务却不太好。如果北京周围的这些小城镇有很多工作，良好的公共服务，良好的生态环境和宽敞的房子，我为什么要挤进大城市？如果农业转移人口进入中小城市，中小城市也能发展。

因此，我们应该缩小大城市和中小城市在公共服务和发展机会方面的差异。对于大城市偏向，政府应该给予合理引导，让公共资源向中小城市倾斜，至少让中小城市享受同等待遇。

市民化的成本应该

多党分享和改革支持

中国经济周刊:根据你的专题报道的计算结果，一个农民需要平均13万元的公共成本来完成市民化；个人平均每年需要支付1.8万元的生活费用，还需要支付10万元的一次性购买费用。根据目前我国政府和个人的经济现实，解决这两个成本问题是否困难？

韦:首先要明确的是，公共成本不一定由政府支付，但它也可以引入社会资本。此外，13万元的公共成本包括2.6万元的一次性支付成本，其余为2400元的年度后续投资，如社会保险。

假设公共成本由政府支付，每年解决2500万人的市民化，政府每年的一次性投资为6500亿元，相当于2012年中国公共收入的5.5%。我们认为中央和地方政府能够负担得起。

至于市民化的个人成本，农民根本负担不起。提出了农民工市民化与农村土地制度改革相结合的途径。中央政府建议给予农民更多的财产权，农民已经承包了农村地区的土地、宅基地、山地、林地和其他资源。这些资源可以转化为资本，然后这些资本可以转化为可以出租、抵押和变现的资金，这样农民就可以带着资本进入城市，成为农民工生活、买房、改善生活和在城市创业的来源。

要解决这些问题，首先要建立多元化的成本分担机制。对于公共成本，中央政府和地方政府都应该投资，企业也需要参与。第二，大、中、小城市要协调发展，特别是中小城市。据调查报告显示，大城市的市民化成本是中小城市的2~3倍，特大城市的市民化成本是中小城市的3~5倍，这意味着中小城市的定居成本较低，因此引导农民到中小城市工作和生活更有意义。

地方政府吸收更多的农民工，

相应地，有许多中央转移支付

中国经济周刊:为了促进城市化，地方政府最不希望的就是在财政收入不变的情况下增加财政支出。那么，如何解决这个问题呢？

魏:我们的政府现在意识到了这个问题。首先，我们需要改变我们的观念。过去，我们更多地把农民工当作劳动力。许多地方需要人力，但不需要人口。他们愿意为农民工找工作，但他们不愿意安定下来。这是一个歧视性的概念。农民工参与了工业化和城市化建设，为城市建设做出了巨大贡献。不允许他们分享工业化和城市化的成果，这不符合科学发展观。因此，我们应该平等对待农民工，让他们在参与城市建设的同时分享城市化的成果。

第二，建立长效机制，用制度和机制来保障政府对市民化的财政投入。在这一点上，中央政府已经明确表示，地方政府应该增加投资，中央政府应该建立一个与农业转移人口市民化相联系的财政转移支付制度。地方政府将吸收更多的农民工，中央政府将相应地支付更多的转移支付。

没有计划，

可能会有“鬼城”和大量贫民窟

中国经济周刊:有人说城市化是经济社会发展过程中的一个自然历史过程，很难规划。您已经多次参与国家新型城镇化规划的讨论。你认为规划在城市化中的作用是什么？

魏:这并不矛盾。城市化是经济和社会发展的结果，而不是目标。城市化与经济社会发展相适应，是一个漫长的历史过程，但不能因此而停止规划。这就像过去我们说经济发展主要靠市场机制，政府不应该计划和引导，但后来大家还是觉得政府应该发挥作用。因此，我们不能否认政府的作用。

政府的规划可以起到引导作用，政府可以对城市化进行顶层设计和统筹安排。毕竟，城市化需要很长时间，应该有配套的体制机制来推动相应的改革。相反，没有规划的城市化将会出现许多问题。例如，在拉丁美洲，太多的人流向大城市，导致大量贫民窟，这是一个教训，即政府在公共服务、基础设施和城市化规划方面没有合理的指导。中国城市化进程中的贫民窟并不多，这是中国城市化的一个伟大经验。

目前，我们需要有计划地避免城市化进程中的一些误解，弥补当前市场造成的缺陷。如果没有好的规划，城市化可能是房地产，每个人都会从事房地产；如果这个行业跟不上，有些地方可能会出现“鬼城”；如果城市化不与农业现代化相结合，农村地区可能会出现一些“空心脏村”和“农村疾病”；如果大城市没有规划，将会出现大城市疾病，如交通拥堵、房价上涨、空空气污染等。因此，城市化规划在当前是非常必要和迫切的。

城市化不能以生态和农业为代价

中国经济周刊:目前，很多人认为中国的城市化仍然落后于工业化。如何实现中国城市化、工业化、信息化和农业现代化的同步发展？

韦:目前，中国的城镇化和工业化基本协调。过去，中国的城市化严重滞后于工业化，但近年来，随着城市化的快速推进，这种状况已基本改变。当前，中国城市化的核心问题不在于城市化的速度和水平，而在于城市化的质量不高。因此，中国下一步城镇化的重点是提高城镇化质量和农业转移人口的市民化程度，而不是追求多快、多高的水平。

同样，中国的农业现代化也是一个大问题。过去，长江三角洲和珠江三角洲一些地区的城市化是以牺牲耕地和农业现代化为基础的。这些地区的城市化进程很快，但耕地在减少，粮食产量在下降。随着城市化进程的推进，他们从国家粮食主产区转变为国家粮食主销区，把保障国家粮食安全的任务留给了中西部地区。现在，如果我们都采用这种方法，谁来保证13亿人的食物？这是一个大问题。因此，要加快农业现代化进程，我们的工业化和城市化不能以牺牲生态环境、耕地和农业为代价。

中国的城市化率

接近2050年的上限

中国经济周刊:根据你的研究，未来有多少农业人口会流入城市？中国何时能完成城市化进程？

韦:目前，中国的城市化正处于一个过渡时期，即从加速向减速过渡的时期。一般来说，当城市化率为30%~70%时，城市化是一个快速推进的时期，30%~50%是一个加速推进的时期，50%是一个转折点，50%~70%是一个缓慢推进的时期。现在中国的城镇化率是53.73%，我们正在放缓。未来，我们的城市化将会越来越慢。

从1996年到2012年，中国的年平均城市化速度为1.39个百分点。我们估计，从2013年到2030年，中国城镇化年均增长率将达到0.8~1个百分点；从2030年到2050年，速度将提高0.6~0.8个百分点。相比之下，中国的城市化速度仍然很快。据估计，到2030年，中国的城市化率将达到68%左右；到2033年，我们的城市化率将达到70%左右。